תביעתו של המערער נגד המוסד לביטוח לאומי לקבלת הבטחת הכנסה נדחתה בטענה כי על פי אישור שירות התעסוקה בת זוגו "לא פנתה לקבל עבודה בשרות התעסוקה כנדרש על ידם".
העובדות הדרושות לעניין
המערער עבד בבנק לאומי החל משנת 1964. בגין חובות כבדים שצבר הוא נאלץ להתפטר מהבנק על מנת שיוכל לשלם את חובותיו באמצעות הפיצויים שקיבל ולמצוא עבודה אחרת. אלא שלדבריו חל אז מיתון קשה במשק ובגין המיתון וגילו (שהיה אז חמישים ושבע) לא עלה בידו למצוא עבודה. לטענת המערער קשיים אלו הביאו למשבר בחיי הנישואין. המערער פנה לבית הדין הרבני בתביעה למזונות ואשתו פנתה בתביעה למזונות. במוסד לביטוח לאומי נאמר לו שרק אם יעזוב את הבית הוא יהיה זכאי להבטחת הכנסה. לטענתו אין באפשרותו לעזוב את הבית מאחר והוא לא יוכל לעמוד בתשלום הוצאות של שכר דירה, ריהוט מינימלי וכדומה. כמו כן הוא חשש שעזיבת הבית תפגע בזכויותיו בעת הדיון בבית הדין הרבני או בבית משפט לענייני משפחה. המערער העיד כי הוא אמנם ישן בבית אך אינו אוכל בו ואשתו אינה מכבסת את בגדיו.
ביום 31.8.1997 הגיש המערער תביעה להבטחת הכנסה.
ביום 20.7.1998 התקיים דיון בועדת הערר שליד שירות התעסוקה. המערער טען שם:
"אני מתייצב בלשכת התעסוקה באופן סדיר. אשתי לא מוכנה ואינה מתייצבת בלשכה. מכיוון שהיחסים בייננו משתבשים".
הועדה קבעה:
"בגלל מערכת יחסים משובשת במשפחת העורר אשתו, גב' ציפורה ונונו, אינה מתייצבת ומשום כך נפגעת זכותו של המבקש כדורש עבודה.
נסיונו של העורר לגרום לכך שאשתו תתייצב עלה בתוהו.
עם כל הבנתנו למצוקת העורר, אין באפשרותנו לכפות על גב' ונונו להתייצב בלשכה להבטחת זכותו של העורר כאמור לעיל".
בחודש פברואר, 1998 הפסיק המוסד לביטוח לאומי את תשלום גמלת הבטחת ההכנסה מאחר ואז הפסיקה רעייתו של המערער להתייצב בשירות התעסוקה כנדרש.
ביום 16.8.1998 הגיש המערער תביעה לבית הדין האזורי לעבודה. כל הפרטים האמורים נכתבו על ידי המערער בתביעתו לבית הדין האזורי. ביום 26.11.1998 ניתן פסק דין למזונות.
החל מחודש דצמבר 1998 , משלם המוסד לביטוח לאומי מזונות לאשתו של המערער על פי פסק הדין.
ביום 22.2.1999 נשמעו הוכחות בתביעתו ובו ביום ניתן פסק הדין.
מכאן שתביעתו של המערער לבית הדין האזורי הוגשה לאחר שניתן פסק הדין למזונות. עובדה זו נטענה עם יתר העובדות בכתב התביעה של המערער.
ועדת ערר שליד שירות התעסוקה קבעה שעם כל ההבנה למצבו של המערער עליו להתייצב עם אשתו בשירות התעסוקה, ואין שירות התעסוקה יכול לכפות על אשתו להתייצב.
בית הדין האזורי כאמור דחה את תביעתו מאחר ושירות התעסוקה לא המציא אישור כדין.
בחודש אפריל 2000 התקיים בפני דיון מוקדם. המערער טען שהוא עצמו מתייצב כל הזמן כנדרש בשירות התעסוקה.
בהסכמת המוסד לביטוח לאומי ניתנה החלטה שהמוסד יבדוק את זכאותו של המערער לגבי העבר – את התייצבותו ואת השאלה אם הוא חי בנפרד מאשתו. לגבי העתיד יגיש המערער תביעה חדשה.
המוסד לביטוח לאומי הודיעני כי המערער אכן הגיש תביעה חדשה בעקבות הדיון בפני והוא מקבל עתה גמלת הבטחת הכנסה למרות שהוא עדיין מתגורר בביתו.
המערער חוזר על כל האמור לעיל. הוא טוען שקשה עליו ההתייצבות הקבועה בשירות התעסוקה. למרות זאת הוא עושה זאת. הוא טוען שהמוסד לביטוח לאומי משלם לאשתו מזונות על פי פסק הדין וחוזר אליו בתביעת שיפוי לפי חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972:
"פרק ג': גבייה מן החייב
14. גביה וקיזוז.
(א) המוסד יגבה מן החייב כל סכום שהגיע או המגיע ממנו לזוכה לפי פסק הדין למזונות, לרבות ריבית כפי שנפסק והוצאות גביה ושכר טרחת עורך-דין כפי שנקבע בהוצאה לפועל.
(ב) פסק הדין למזונות יבוצע בדרך האמורה בחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967, כאילו ניתן לזכות המוסד, לרבות האמור בפרק ז' שבו.
(ג) היה המוסד חב לחייב סכום כסף על פי כל דין, רשאי הוא לקזז כנגד אותו סכום את התשלום המשתלם לזוכה; החייב רשאי לפנות בעניין הקיזוז לבית הדין האזורי לעבודה".
טוען המערער כי מחד המוסד לביטוח לאומי תובע ממנו את המזונות שהמוסד משלם לאשתו, ומאידך אין המוסד לביטוח לאומי מכיר בכך שהמערער חי בנפרד מאשתו.
זכאות המערער להבטחת הכנסה
משפט אינו טכניקה. חוק אינו שבלונה או תוכנה במחשב שיש למלאה בפרטים וזו מוציאה תוצאה. פקיד התביעות אינו טכנאי או איש מחשבים המזין את המחשב בעובדות ומקבל את התוצאה. פקיד התביעות הוא עובד ציבור לו נתון שיקול דעת לבחון כל מקרה לגופו. תפקידו של עובד ציבור הוא תפקיד שבשקול דעת ועל כן הוא מחוייב להפעיל את שיקול דעתו, לבחון את תכלית החוק ולהחיל את החוק על פי תכליתו באופן ענייני ולא באופן טכני או שבלוני. ראשית לכל עליו לבדוק את העובדות. למרות שכיום, כאשר עקרונות המשפט המנהלי מבוססים דיים, אני מבקשת לחזור ולהזכיר מושכלות ראשונים. עמד על כך השופט אור (בג"צ 3872/93 מיטראל בע"מ נ. ראש הממשלה ושר הדתות, פ"ד מז(5) 485, 496):
"רשות שנתונה בידה סמכות לשקול ולהחליט, הופקדה בידה לא רק זכות להפעיל את הסמכות, אלא גם החובה לשקול את הפעלתה ולהפעילה כשמוצדק הדבר".
אחד המצבים בו יש לרשות ציבורית חובה לפעול היא כאשר אדם מבקש לקבל ממנה גימלה או טובת הנאה אחרת. "במצב זה", מציין יצחק זמיר בספרו הסמכות המנהלית (הוצאת נבו, ירושלים, ה'תשנ"ו-1996, כרך שני עמוד 692, וראה את הפרק כולו), "החובה לפעול מתעוררת שעה שהבקשה מוגשת לרשות". מכאן שלפקיד התביעות חובה לפעול. על כך אין חולק. לפקיד התביעות גם חובה להפעיל את שיקול דעתו כאשר הוא פועל במסגרת סמכותו זו. אשר לחובה להפעיל שיקול דעת אומר יצחק זמיר:
"הרשות אינה יוצאת ידי חובה אלא אם היא מפעילה שיקול דעת של ממש, לא כמצוות אנשים מלומדה, כי אם באופן ענייני ואמיתי. בעל הסמכות חייב, כדברי מ"מ הנשיא שמגר,
'לטפל בפנייה, כמקובל עלינו, בלב פתוח (או בנפש קולטת'...) קרי, עליו לדון בעניין בלי דעות קדומות פסולות ולטפל בבקשה באופן הוגן. אם כבר גמר בדעתו, מראש, כי ידחה את הפנייה, יהיו טעמיה אשר יהיו, הרי התואר 'דיון הוגן' אינו הולם את הנסיבות' (בג"צ ברגר נ. שר הפנים, פ"ד ל"ז(3) 29,47)', זמיר שם, עמוד 701).
אביא מדבריו של ממלא מקום הנשיא מ' שמגר באותו פסק דין:
".... גם כאשר המחוקק לא קבע חובה להפעיל סמכות בדרך מוגדרת, נולדת וקמה יחד עם הקניית הסמכות גם החובה לשקול את עצם הצורך וההצדקה להפעלתה של הסמכות.
.... מקבלת החובה האמורה לבוש מוגדר ומוחשי כאשר מתבקש בעל הסמכות על ידי הפרט להפעיל כוחו על פי דין. בשלב זה עליו לטפל בפניה, כמקובל עלינו, בלב פתוח (או "בנפש קולטת" לפי הלשון בת נקט השופט זוסמן (כתוארו אז), בנושא קרוב אך לא זהה, בבג"צ 265/58, אגודת האינג'ינרים והארכיטקטים נ. שר העבודה, פד"י ג"ג (1) 132, 141). קרי עליו לדון בעניין בלי דעות קדומות פסולות ולטפל בבקשה באופן הוגן. אם כבר גמר בדעתו, מראש, כי ידחה את הפניה, יהיו טעמיה אשר יהיו, הרי התואר "דיון הוגן" אינו הולם את הנסיבות (השווה בג"צ 512/81, המכון לארכיאולוגיה נ. שר החינוך פד"י ל"ה (4) 533, דברי הנשיא דאז (לנדוי) בעמ' 541). אין צורך להוסיף כאן דברים על חשיבותו של השיקול הענייני, נטול האיפיון של השלילה מראש, הסוגרת את עצמה בפני כל נימוק וניסיון שכנוע הרשות אמנם יכולה לקבוע לעצמה מדיניות בתחום עליו הופקדה, למשל בעניין הרישוי בתחום פלוני, אך גם אז עליה לבחון אם המקרה הקונקרטי המובא בפניה נכנס לגדר סוג המקרים לגביהם נקבעה המדיניות הכללית" בג"צ 297/82 1. עזרא ברגר 2. ישקר בע"מ 3. קיבוץ מרחביה ג. גבי דאוס 5. זאב סגל נ ג ד שר הפנים פ"ד לז(3), 29; וראה לעניין הפעלת שיקול הדעת המנהלי את פסק דינה של השופטת נ' ארד עע 1091/00 אלעד שטרית – קופת חולים מאוחדת, פד"ע לה, 5).
רשות ציבורית היא נאמן של הציבור והיא מחוייבת באחריות כלפי אותו ציבור בעניינו עליה להחליט. יפים דבריו של השופט חיים כהן:
"לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות" (בג"צ 142/70 שפירא נ. הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, ירושלים, פ"ד כה(1) 325, 331).
הנה כי כן פקיד התביעות מחוייב להפעיל את שיקול דעתו. שיקול דעת זה יכול להיות מונחה על ידי קווים כלליים. אם ישנם כאלה, עליו להפעיל את שיקול דעתו לאור הנחיות אלו.
הבסיס הנורמטיבי לדחיית תביעתו של המערער
דמי אבטלה כמו גם הבטחת הכנסה תלויה באישור שירות התעסוקה כי המבקש ממלא אחר דרישות שרות התעסוקה. חוק הבטחת הכנסה התשמ"א –1980 מגדיר את הזכאים להבטחת הכנסה בפרק ב' הדן בזכאות בסעיף 2 שבו:
"תנאי זכאות
2(א) תושב ישראל שמלאו לו עשרים שנה זכאי לגמלה, בכפוף להוראות חוק זה, כל עוד מתקיים בו אחד מתנאים אלה:
(1) אין לו הכושר לעבוד ולהתפרנס כדי מחייתו, או שאינו ניתן להשמה בעבודה כלשהי, הכל לפי כללים, תנאים ומבחנים שנקבעו בתקנות;
(2) הוא רשום בלשכת שירות התעסוקה כמחוסר עבודה בהתאם לכללים שנקבעו לעניין סעיף 163 לחוק הביטוח ולשכת שירות התעסוקה לא הציעה לו עבודה מתאימה; לעניין פסקה זו, "עבודה מתאימה" – כל עבודה התואמת את מצב בריאותו וכשרו הגופני, או הכשרה, השתלמות או הסבה מקצועית לפי הפניה משירות התעסוקה או ממי שאישר לכך שירות התעסוקה (להלן בסעיף זה - הכשרה);
...........
כאמור המערער אכן התייצב במשך כל הזמן בשירות התעסוקה כמבקש עבודה. אלא שתביעתו לגמלת הבטחת הכנסה נדחתה למרות זאת לאור דרישות החוק לגבי בני זוג. החוק קובע זכאות מותנית לגמלה לגבי בני זוג:
"זכאות בני זוג
4(א) הזכאות לגימלה של כל אחד מבני זוג מותנית בכך שמתקיימים גם בבן זוגו תנאי הזכאות לפי סעיף 2"
ומיהם בני זוג על פי החוק? - סעיף ההגדרות לחוק הבטחת הכנסה התשמ"א – 1980 קובע:
"בני זוג" - לרבות איש ואשה החיים חיי משפחה במשק בית משותף אך אינם נשואים זה לזו, אם מתקיים בהם אחד מאלה –
(1)
